其他
戴小明 | 区域法治研究：价值、历史与现实
BSTRACT
摘要
地方是区域的基础，国家是多样性区域的聚合，国家治理是地方性经验的积累，区域法治是人类一项古老而常新的政治法律活动。现代区域法治适应地缘性经济社会发展规律，文化传统的区域多样性、大国疆域的区域复杂性、经济发展的区域差距性、适应变革的区域灵活性、基层治理的区域创造性、法治实践的区域分层性，是区域法治的现实基础。区域法治是国家治理体系的有机构成部分，是国家法治在一定区域的展开、延伸，既要立足区域，又不（也不能）局限于本地知识和本地事务，必须有战略思维、国家眼光和作为。当今中国，区域法治已成为法治国家建设领域的全新论题,也是法治中国建设的题中应有之义，具有推进法学理论创新与助力法治实践之双重意义。理论意义而言，拓展法学研究领域，丰富新时代中国法学的研究内容；打破学科疆域壁垒，推动不同学科交叉研究融合发展；构建法学中国话语，创新中国特色社会主义法治理论。实践价值而言，贯彻国家区域发展战略；推进区域生态环境治理；探索国家重大改革经验；深化全面依法治国实践。
EYWORDS
关键词
区域法治；国家法治；法治创新；法治中国；区域法治研究
UTHOR
作者简介
戴小明（1965-），男，湖南城步人，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博士研究生导师。
OUNDATION
基金项目
国家社会科学基金重点项目“法治中国建设与民族区域自治”（2014AMZ001）。
一、区域法治研究的历史发展
改革开放开启中国特色社会主义法治新征程。1978年，中共十一届三中全会拉开改革开放大幕，全会把加强社会主义法制确立为一项重要方针，法学研究进入快速发展时期。改革开放为依法治国开辟了道路，改革开放40多年、特别是中共十八大以来，中国法治大胆探索、主动应变、积极求变，通过总结法治的外部经验和内在规律，守正创新，从法制到法治、从法律体系到法治体系、从有法可依到科学立法、从法律之治到良法善治、从依法治国到全面依法治国，中国特色社会主义法治始终坚持党的领导、植根中国大地、推进理论创新，在改革中不断激发活力，在开放中进一步彰显特色，走出了一条既借鉴西方，又不同于西方的法治文明进步的中国之路—中国特色社会主义法治道路[5]。与国家法治发展历史进程同步，区域法治具体阶段划分是：新中国区域法治探索、改革开放与区域法治发展、法治新时代区域法治的兴盛。
二、当前学术研究的重点领域
有学者认为，区域法治发展的研究历程自2013年可以分为两个阶段。2013年以前，学者们研究区域法治主要有三条路径，一是从区域开发的视角以及民族区域自治视角论证区域法治的必要性，其论点主要围绕国家区域大开发进程中的法治问题；二是从地方法治发展的角度，所讨论的问题包括地方立法权问题、地方治理问题、地方民主试验问题等。另外，发达地区在其经济社会先发的基础上，推进地方先行法治化的可能性及价值意义被东部地区的一些学者提出并加以论证。三是从区域间政府相互合作的角度，从法律合作视角来分析政府间合作文件的法律效力，探索区域合作开展的合理形式及制度意义。在2013年后，学界对区域法治发展问题的研究开始深化。区域法治发展开始成为一个独立的法律概念，学者们也开始更加重视区域法治发展的概念内涵、社会基础、路径选择和文化论上的研究。区域法治发展在此以后被认为是国家法治的有机组成部分，区域法治的意义被学者们从建设法治国家的角度加以论证，区域法治发展的理论体系被中国特色社会主义的法治话语体系所接纳[6]。创新区域法治模式，总结基层实践探索。的确，近年来，区域法治研究已经成为法学界的理论热点，反映中国哲学社会科学最高层次的国家社会科学基金项目每年都有相关课题资助立项；中国法学会高度肯认、全力推动区域法治的学术创新（注：如2013年10月26日，张文显代表中国法学会出席“变革时代的区域法治发展”学术研讨会，并作题为《变革时代区域法治发展的基本共识》的学术总结[7]。）；法学界关于区域法治的学术讨论交流活跃；高层次人才培育体系正在建立，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部、南京师范大学法学院等在法学理论专业招收培养“区域法治”方向博士研究生，广东外语外贸大学法学院在相关专业招收培养“区域国别”方向博士研究生。这其中，以文正邦、公丕祥、葛洪义、叶必丰、石佑启等为代表的法理学和行政法学者，为推动区域法治创新研究作出了开拓性贡献。南京师范大学法学院积极推进区域法治学术研究，学科团队不断壮大，学术平台持续搭建，如学术研究平台—江苏高校区域法治发展协同创新中心，整合江苏高校法学力量，协同成效明显；成果发布平台—《区域法治发展丛书》，由法律出版社自2016年起连续不间断出版；学术信息平台—“区域法治研究网”特色鲜明；学术交流平台—“区域法治论坛”每年有学术主题；公丕祥还明确提出建立“区域法治发展学”的构想；学术影响力日益增强，发展成为名副其实、学界公认的区域法治研究学术重镇。但我们也应清醒看到，总体而言，区域法治的基础理论研究还很薄弱，高质量研究成果不多，研究成果的广度和深度难言令人满意；学术团队的联合集体攻关研究不足，学术队伍建设有待加强；话语体系、学术体系、以及学科体系尚未完全建立，学术创新能力亟待提升。综观区域法治研究发展的整体轨迹和学术文献，目前，学界、学术、学者关注的重点主要集中在应用对策领域，具体研究热点包括：特别类型的区域法治研究（如民族区域法治，香港、澳门特别行政区法治研究）、区域法治规划研究、区域立法合作研究、区域法治生态研究、区域执法合作研究（如税务执法、环境执法等）、区域司法协助研究；区域法治评估研究、区域法治创新研究（制度创新、机制创新，社会治理创新等）、区域法治协调机制研究、区域一体化法治保障研究[8]、区域一体化府际合作法律问题研究、基层司法研究（如“枫桥经验”研究）、法治乡村研究（包括村民自治研究）、区域法治文化研究[9]，等等。从以上可以看到，地方（以行政区划为基础的区域，如省、市、县、乡）是区域法治的基本构成，也是区域法治研究的基础；因应新经济秩序和社会治理的新要求，地方和地方之间因不同目标与功能特点而形成的新兴区域，包括自贸区、示范区、一体化协作区等的法治问题往往是区域法治研究关注的重点，如在2020年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目招标指南中，就设置了“粤港澳大湾区法律建设研究”“新时代区域协调发展战略研究”“新时代城乡社区治理体系研究”等课题。
三、区域法治的价值与功能
深化依法治国实践，加强法治中国建设，推进区域法治发展是探索法治发展中国道路的必然要求，是实现区域社会治理现代化的有效途径。随着区域科学的兴起与中国法治建设的加速前行，区域法治研究已经成为法治国家建设领域的全新论题，也是法治中国建设的基本内容。超越国家整体主义法治观的分析模式，按照法治发展的阶段性和渐进性，把法治类型化为国家法治和区域法治。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，离不开区域法治的具体实践。区域法治现象是法治中国建设的阶段性和渐进性的生动表现，具有现实的社会基础和深刻的法理基础。全面推进依法治国，必然要求鼓励、培育并大力支持区域法治创新，通过“先行先试”探索和创新中国特色社会主义法治发展模式[10]。因此，加强区域法治理论研究必然具有推进法学理论发展与推动法治实践之双重意义，并且为世界发展中国家法治建设提供中国经验和精神指引，为全球治理体系变革、构建人类命运共同体提供中国智慧和中国方案，为人类法治进步提供理论指导作出中国法学的原创性贡献。（一）区域法治的学术价值实践是理论的来源，科学的理论高于实践，指导新的实践。法学作为实践性很强的学科，法学研究与法治建设的关系同样符合这一认识论规律。法学理论研究的繁荣既是法学发展的基本途径，也是促进法治建设的重要动力。区域法治是国家法治在区域的具体落实与实践，是国家法律在区域的创造性实施。作为国家法治发展有机构成的区域法治，在中国特色社会主义法治新时代愈发显示出重要而独特的价值意义。加强这一领域的学术研究和实践探讨，深入把握法治中国进程中不同类型区域法治发展研究的特殊逻辑，深刻揭示多样性区域法治特殊的本质性特点，总结区域法治的经验成就特别是区域的创造性实践，不仅有助于中国法学研究学术视野的拓展，推动中国法学创新发展，而且有助于深化全面依法治国的实践探索。同时，为人类法治文明发展作出中国贡献。
1.拓展法学研究领域，丰富新时代中国法学的研究内容新时代的法学研究和学术话语必须关注中国法律的运行情况、回应中国的改革发展现状、回答社会发展中出现的新问题、不断拓展法学研究的新边界。法学界主动适应全面推进依法治国新的战略定位，观照区域法治创新实践，推动区域法治发展的理论研究，是建构法治发展的中国话语体系的基本要义，区域法治的创新实践为中国法学创新发展提供了丰厚沃土。国家法治发展与区域法治发展本就是一个内在关联、相辅相成、不可分割的法治共同体系统，反映了当代中国法治运行的基本状况。面对新时代区域法治发展这一重大法治议程，法学界必须从理论、历史与现实的结合上，深入研究建设法治中国对于推进区域法治发展的全新要求，努力探寻区域法治发展的多样性统一的运动样式、运行规律，用中国话语阐释中国法治。当前的重点，是要加强对区域法治的概念内涵、基本性质、客观基础、总体目标、主体内容、价值依归、路径选择、动力机制、功能类型、文化机理、发展模式、评价指数和方法论等问题的深入研究，以及对于法治中国进程中的区域法治的典型样本分析和不同区域法治发展的实践探索的比较考察，着力推动形成一个全新的理论分析工具系统，借以概括与揭示区域法治发展的一般原理和基本规律，进而拓展和丰富中国特色社会主义法学理论体系、话语体系和学科体系，创建出基于中国经验之上的新时代中国法学[11]。习近平强调指出：“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”[12]法治既是宏大的，更是具体的。宏大价值的实现，离不开具体政制、法律和程序，只有通过具体法治的实践，法治才能落地落实、并达到实至名归的效果和境界。中国法学研究长期以来倾向于总体性的思维方式，导致习惯于自上而下的视角观察研究法律问题，体现了一种本质主义的立场。作为方法论的区域法治或地方法制，直面社会现实，回应时代关切，以新视角、新路径、新方法拓展法学研究的新疆域，强调在处理统一与分散、权力与权利、中央与地方、中心与边缘、法治与法制、自上而下与自下而上等关系中，给予分散、权利、地方、边缘、法制、自下而上等更为积极的关注，以局部反观全局，以微观窥见大局，从中挖掘法治发展的细节因素，以边缘特征反思中心主导，以基层创新互补顶层设计，展现了新时代中国法学的创新路径和旺盛活力。新研究方法的运用，可以观察到中国40多年来的法治发展，始终植根于中国大地和改革开放的历史进程，逐步形成了公权与私权、中央与地方、国家与社会之间分工、合作及博弈关系基础上的规则意识、权利意识与责任意识。这是中国法治发展最显著的成就与最坚实的基础。毫无疑问，中央的积极推动是中国法治发展的关键性力量，但是，决定性的成果几乎都要来自于社会成员、社会组织以及相互竞争的地方国家机关的创造性实践。基于此，中国法治发展的未来，或许同样取决于如何保持和发挥地方层面法治实践的积极性[13]。2.打破学科疆域壁垒，推动不同学科交叉研究融合发展新兴交叉学科是传统学科的衍生，是法学学科新的增长点，最有可能产生重大的学科突破和革命性变革，也最能及时回应和解决现实生活中重大复杂的社会性问题和全球性问题，推动法治实践的不断深化。区域法治是与国家法治相对而言的，而国家法治发展与国家发展或国家现代化处于同一个历史进程之中，乃是国家发展或国家现代化的重要内容，构成了国家发展及其现代化的制度基础。区域法治是国家法治在一定空间区域范围内的具体的历史性展开，是在遵循国家法治发展的总体方向的前提下，适应区域发展的现实需求，建构区域法治秩序、推动区域经济社会发展的法治进程，因而是治国理政的区域性依法治理模式[14]。区域法治是中国法制现代化进程中的重大议程，加强对其的理论研究需要多学科的协同攻关，既需要法学学科之间的重视协同、形成合力，也需要法学学科之外学科的交叉融合，借鉴吸收如区域科学等其它学科的知识与研究方法。如此，才能打破学科划分疆域，超越既有学科藩篱，促进跨学科对话，为新时代中国法学研究注入新的生命活力。从知识发生学的维度来看，学科交叉融合是哲学社会科学繁荣发展的必由之路，环境法学、税法学、监察法学、法人类学、卫生法学、网络法学等新兴法学的兴旺发展就是学科交叉融合的鲜活范例。区域法治是全面依法治国方略的崭新法治形态，开展区域法治研究既是区域科学发展的题中之义，也是新时代中国法学繁荣发展的必然要求，同时还有“区域经济”“区域政治”“区域行政”等新兴交叉学科研究的前导和佐证。加速推进法学新兴交叉学科的培育和发展是完善中国特色社会主义法学学科体系的重要内容，具有重要的学科建设意义、理论创新意义和法治实践意义。长期以来，中国法治建设主流观念的最突出表现，是唯理主义的建构观，其重视设计国家法律制度而忽视总结提炼地方法律创新和法治实践。当前，区域法治举措频繁，“区域法治观”逐渐明晰，从“国家法治”到“区域法治”的观念转型，有益于在经验总结与反思基础上推进新时代中国特色社会主义法治发展。法学界对区域法治或地方法治的研究已初具规模：在概念上,“区域法治”仍有争议；在区域法治必要性上，学术界从社会学、经济学、政治学等多角度对其进行了论证；在区域法治的路径上，学术界对湖南、广东等省的地方法治经验进行了概括总结[15]。从区域法治探索中总结经验，从法治创新实践中发现规律，进而尊重法治规律，有助于法治中国建设的持续健康发展。3.构建法学中国话语，创新中国特色社会主义法治理论法学知识的生产受到不同国家历史传统、文化背景、现实情况等的深刻影响，唯有从中国法治实践的问题出发，回到中国的实际语境中去概括话题、提出命题，才能打造具有自主性的中国法学，增强中国法学在知识和理论生产上的竞争力。习近平指出：“没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。”要“加强法治及其相关领域基础性问题的研究，对复杂现实进行深入分析、作出科学总结，提炼规律性认识，为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供理论支撑。”[16]构建和完善中国特色社会主义法学学科体系、学术体系、话语体系是推动法治中国建设深入发展的重要基础性工作，是实现全面依法治国的必然要求，必须从过去以法律体系为研究对象的部门法学体系转型提升为以法治体系为研究对象的法治学科体系。有学者指出，如果要认真检讨和反思改革开放以来中国法治研究与法治话语的弊病，那么最值得指出的当属地方法治问题的边缘化。一是地方法治问题在法治研究中处于边缘化的位置；二是地方法治在国家法治建设中的地位被边缘化[17]。如果从1987年起算，中国的区域法治实践与研究已经进行了30多年。其间，区域法治研究经过了依法治X的雏形阶段、地方法制与先行法治化阶段、区域法治阶段，相继对区域法治的含义、与国家法治的关系、区域法治的意义等问题作出了讨论。但总体来看，区域法治研究算不上成熟与繁荣，并且由于研究视角一直是以描述的角度来观察区域法治，其重心在于“法治”而非“区域”或“地方”，缺少对区域内部的分析角度，所以依旧存在区域内涵界定不清、区域法治推进力量模糊、缺乏问题导向等诸多问题[18]。因此，加强区域法治理论研究，要从深层次上把握“区域法治”这一概念的沿革、内涵和意义，依照学术规律展现法学的实践品格，有效推动区域法治的知识创新，回应区域法治研究中的新挑战新问题，更大程度上凝聚区域法治概念和理念的共识，彰显自身理论特色，形成新的学术创见，回应、阐释和引领当代中国区域法治实践。区域法治研究只有紧密联系多样性的区域法治实践，坚持理论创新和实践探索相统一，加强对区域法治历史、现状与趋势的研究，才能为区域法治健康发展提供学理支撑和理论指引。不容置疑，区域法治的概念在理论与实践两个层面都是科学的，已经名正言顺地进入中国特色社会主义法治话语体系，也当然属于中国法学的概念体系。区域法治理论是中国法学与法律界在21世纪初叶的原创性理论，对区域法治发展发挥着积极的指导作用和理论规范作用，丰富和发展了中国特色社会主义法学理论体系和法治理论体系[19]。（二）区域法治的实践意义德国法学家鲁道夫·冯·耶林认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[20]法学研究不能局限在学术圈，法学研究者要紧紧把握时代脉搏，关怀法治实践，坚持理论与实践相结合，投身全面依法治国火热实践。新时代是法治中国大踏步前进的时代，推进区域法治发展，是深化全面依法治国实践的重要战略与策略选择。区域法治作为全新的法治发展类型，是在国家顶层设计的指引下，地方政府以积极的姿态介入其中并加以推动的时代产物。正是地方政府的这种推动力、创新力，使得国家法治发展格局呈现出一幅崭新的图景—在法治中国的整体部署下，区域法治蓬勃兴起。因此，无论是权力推动型的区域法治如京津冀协同发展、国家公园体制试点（注：如作为长江、黄河、澜沧江的发源地，三江源地区是我国淡水资源的重要补给地、高原生物多样性最集中的地区，在全国生态文明建设中具有特殊重要地位，关系到国家生态安全和中华民族长远发展。自三江源国家公园体制试点启动以来，青海省立足国家生态安全战略，把体制机制创新作为试点的“根”与“魂”，举全省之力确立建园理念，形成公园体系，解决监管难题。2016年6月，三江源国家公园管理局正式挂牌，长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会一并成立，突破传统束缚，打破体制藩篱，构建起大部门管理体制，优化重组各类保护地，开启了全新的生态治理之路，公园试点区域总面积12.31万平方公里，涉及治多、曲麻莱、玛多、杂多四县和可可西里自然保护区，共12个乡镇、53个行政村，经过3年的试点探索，彻底改变了原来“九龙治水”“条块分割”“政出多门”的局面，形成了“山水林田湖草”一体化的管理体制。目前，三江源地区的生态系统退化趋势已得到有效遏制，生态环境状况明显好转，农牧民生产生活水平稳步提高，国家生态安全屏障进一步筑牢[22]。）的法治实践，还是市场驱动型的区域法治如长三角区域一体化发展的法治探索，区域法治发展的目标一致：一是为法治发展的中国道路探索经验；二是为区域间合作治理提供法治框架；三是以发展区域法治来推动国家法治全面均衡发展；四是为区域经济社会发展提供法治保障[21]。1.贯彻国家区域发展战略国家现代化是现代国家治理的永恒课题，这其中，区域发展特别是区域均衡发展问题将永远相伴随行；实施区域发展战略，让国家发展更平衡、更充分，成为现代国家治理的基本目标。实践表明，国家区域发展战略的制定与实施，蕴含着制度创新的勃勃生机与活力，但区域不同，定位不同，发展的战略目标不同，只有源于实践的顶层设计，才是充满生机活力的蓝图，如长江三角洲区域一体化和粤港澳大湾区发展规划，都是经由区域实践探索总结上升为国家战略（注：长三角区域一直是中国经济社会发展的重要引擎，长三角的概念和空间范围从1982年起便不断变化扩展，到2018年演变成为以上海为龙头、34个城市组成的城市群；2018年6月，（上海、江苏、浙江、安徽）《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》印发；2019年3月5日，李克强在政府工作报告中指出：将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。粤港澳大湾区从学界讨论到地方政策考量，再到国家战略的提出，历时20余年。1994年，时任香港科技大学校长吴家玮提出对标旧金山建设深港湾区；21世纪初，广州率先提出依托南沙港对标东京湾区；2009年10月，粤港澳三地政府联合提出共建珠江口湾区，成为粤港澳大湾区的雏形；2014年，深圳市政府工作报告首现“打造湾区经济”；2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，粤港澳大湾区不仅要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造宜居、宜业、宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范。 ）。中共十九大报告指出：“实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。”[23]2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出了到2020、2035、本世纪中叶的总体目标，其中“到本世纪中叶，建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制，区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面更加有效，为把我国建成社会主义现代化强国提供有力保障。”[24]毫无疑问，法治是推动建立区域协调发展新机制的重要内容和基础保障。审视近年来产生于部分省(区、市)的地方法治创新实践，提炼其“理想类型”，并进一步分析地方参与国家建设的深度、广度和限度，在当前全面深化改革的关键时期显得尤为重要。通过对“程序型法治”的湖南案例、“自治型法治”的广东案例及“市场型法治”的浙江案例的考察不难发现，地方法治试验可以在提升国家能力、建设社会组织、塑造公民意识、弥补中央治理欠缺等方面发挥重要作用。然而，法治建设的原动力问题依然需在地方法治试验中不断加以探索[25]。2.推进区域生态环境治理中共十九大擘画了“建设美丽中国”蓝图，生态文明建设加速推进，生态环境治理力度空前，跨行政区域的大江大河水质保护、生态保护、流域保护与治理，以及区域大气污染防治等自然成为区域法治的重点。具体实例，如长江经济带共抓大保护、不搞大开发，京津冀雾霾协同治理等（注：2019年9月18日，习近平在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会强调指出：“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。加强黄河治理保护，推动黄河流域高质量发展，积极支持流域省区打赢脱贫攻坚战，解决好流域人民群众特别是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题，对维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义。”[26]）。在区域行政执法合作方面，北京市、河北省已经探索环保税的协调属地征收（京高、冀低）；而区域立法合作保护江河流域的实践正在各地方兴未艾，等等。再譬如，得天独厚的生态环境是海南省大特区建设的生命线，牢牢守住生态底线，加强资源环境生态红线管控，是海南开放开发必需坚守的基本原则。为此，2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，明确要求：“强化法治保障。海南省人大及其常委会可以充分利用经济特区立法权，制定海南特色地方性法规，为推进试验区建设提供有力法治保障。试验区重大改革措施涉及突破现行法律法规规章和规范性文件规定的，要按程序报批，取得授权后施行。”以笔者长期观察并亲自参与的个案—《酉水河保护条例》为例，该项目是湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州为保护酉水河及其流域生态而开展的区域立法合作的成功探索。合作双方以新发展理念为指导，以加快推动民族地区绿色发展变革为主线，以着力流域生态保护为目标，探索区域立法合作范式，探寻流域生态保护路径，是绿色发展理念在法治领域的生动实践，是区域立法合作的成功范例[27]。
3.探索国家重大改革经验改革是权力配置的优化，是利益关系的调整，是法治变革与完善。试点改革经验，防范改革风险，降低改革成本，探索可复制可推广的法治体制机制和样本。习近平强调指出：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”[28]中共十八大开启了全面深化改革、全面依法治国的新征程，改革试点与法治先行相互促进，以法治思维引领改革、推动改革，全面深化改革于法有据，赋予顶层设计与基层探索新的时代内涵。2013年以来，中央在国家治理各领域部署开展了一系列重大改革试点，为顶层设计探索了一批可复制可推广的经验。如司法体制改革、户籍制度改革、国家监察体制改革、全面创新改革试验区、以及自由贸易试验区试点等等。实践表明，通过顶层设计与基层探索相结合，全面深化改革各项决策部署进展顺利，形成了一大批改革理论成果、制度成果、实践成果。例如，2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出，率先营造彰显公平正义的民主法治环境，“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”这一“变通规定”的意见就是来源于民族区域法治的成功探索实践和经验积累（注：《民族区域自治法》第20条明确规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”。）。中央全面深化改革委员会第十次会议强调，要把党的十八届三中全会以来推出的一系列重要改革进行认真梳理，统筹制度改革和制度运行，处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右、方方面面的配套，注重各项改革协调推进，使各项改革相得益彰，把制度优势转化为治理效能[29]。4.深化全面依法治国实践区域治理具有自发性、自主性、共生性、协调性等法律共性，区域法治与区域治理、区域发展协同互进，全面深化新时代依法治国实践。特别是依据《立法法》，充分发挥地方自主立法权的功能，积极通过区域法治促进区域经济社会发展、环境保护，助力国家治理现代化的发展大局。如珠三角、长三角、京津冀一体化等迅速发展，超大城市群的设计与治理对中国乃至世界的地方自治和城市治理提供了宝贵经验；2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点，省域科学规划，打破部门壁垒和区划分割，全省一张蓝图、一个生态红线标准，从此改变的不只是空间规划，还有资源管理和配置方式，以及行政职能调整和行政效能提升[30]。而在具体的司法领域，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”这是新时代司法综合配套改革的重要内容，目的在于排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，如作为全国第一批司法改革试点法院，海南省法院服务和保障生态立省发展战略，试行环境资源案件跨流域、区域提级集中管辖以及民事、刑事、行政案件“三合一”归口审理，在2017年即已完成环境资源案件审判改革主体框架，解决了环境资源案件司法证据采信难题，为全国提供了改革样本[31]。
结语
总之，国家是多样性区域的聚合，法律的生命在于经验、在于生活、在于实施，法治不是写在纸上的空中楼阁，而是现实生活中的利益博弈。在全球化的大时代和信息化的“微时代”，城市化加速推进，区域一体化快速发展，民众权利意识全面觉醒，大数据广泛应用，特别是社交媒体的日益普及和民粹主义在全球范围的蔓延，传统政治形态正在急速转型，国家治理面临严峻挑战，所有政治都已经成为基层政治、草根政治、流动政治、网络政治，互联网使“静静悄悄的革命”变得可能和频繁（注：如何有效规制互联网，应对来自网络空间的安全威胁，是当前全球各国共同面临的一项重要任务。一个典型案例是，2019年12月11日，由于议会通过富有争议和影响深远的“公民身份法案（修正案）”，法案通过后不久，阿萨姆邦和梅加拉亚邦东北部的街头就爆发了抗议，并连续出现大规模抗议及暴力活动，为控制局势，印度政府派出军队并关闭当地的互联网。而据数字权益组织Access Now公布的一份报告指出，2018年记录在案的196起网络关闭事件中仅印度就有134起。）。国家治理是地方性经验的积累，基础在区域、根基在基层、难点在基层、活力在基层。法治必须落地于基层、落实于基层、生根于基层。正是在这个意义上，国家法治与区域法治是相互联系、相辅相成、共同协进的。中国《宪法》既要求维护社会主义法制的统一和尊严，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，也强调“充分发挥地方的主动性、积极性”，最大限度包容和鼓励区域法治探索，为区域法治发展开辟了广阔空间。大国治理，要在中央，事在四方；基础不牢；地动山摇。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用。加强边疆治理，推进兴边富民。”[32]所以，观察认识法治，视角固然要向上连“天线”，重视国家层面的顶层设计和制度建设；但更要向下接“地气”，即深入社会生活的实体性内容之中，才能将形而上的理论研究和具体的制度研究完美结合，观察发现民间与基层利益在博弈中形成的各种问题、纠纷解决机制与举措，进而通过广泛凝聚智识，将统揽全局的顶层设计落实为全国一盘棋的改革行动。因为地方性因素的客观存在，实践中，法律规则在文本和适用时几乎永远存在偏差。地方、基层民间的法规与制度是整个社会依法办事、依法治理的前提，国家法律只有通过每个公民维护自身合法权利的行为、通过各种规则和制度在基层和地方的落实才能够实现。国家治理和社会治理都不是单一的，而是一项系统工程、多元治理，因此，必须高度重视区域法治建设及其经验，尊重地方、基层和群众的首创精神；“要坚持眼睛向下、脚步向下，鼓励引导支持基层探索更多原创性、差异化改革，及时总结和推广基层探索创新的好经验好做法”[33]；没有人民的支持和基层参与，任何法治变革都不可能取得成功。中国40多年改革的光辉历程，就是一部亿万民众用实践和智慧创造历史的英雄史诗。
[参考文献]
[1]侯欣一.试论革命根据地法律制度研究[J].法学家,2008，(3).张希坡.革命根据地法律文献选辑（第一、二、三辑）[M].北京：中国人民大学出版社,2017-2018.陈始发.革命根据地法律文献整理现状与文献特点分析[J].中共党史研究,2018，(4).
[2]中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京：中央文献出版社,2015:8.
[3]马克思,恩格斯.共产党宣言[M].北京:中央编译出版社,2018:4.
[4]戴小明.新中国民族法制建设：世纪之交的回顾与前瞻[J].民族研究,1999，（5）.
[5]戴小明.在改革开放中彰显法治的中国特色[J].新湘评论,2019，（15）.
[6][21]骆天纬.区域法治发展的理论逻辑—以地方政府竞争为中心的分析[M].北京:法律出版社,2017:15-16,9-10.
[7][19]张文显.变革时代区域法治发展的基本共识[A]//公丕祥.变革时代的区域法治发展[M].北京:法律出版社,2014:3.
[8]贾小雷,周悦丽,牟效波.京津冀区域法治建设的问题及思考[N].北京日报,2016-10-31.虞浔.区域一体化发展亟待夯实法治基础[N].人民日报,2018-8-8.
[9]公丕祥.区域法治发展与文化传统[J].法律科学,2014:5.夏锦文.区域法治发展的文化机理[M].北京:法律出版社,2015.夏锦文,李炳烁.把社会主义核心价值观融入区域法治建设[N].新华日报,2017-4-27.
[10]付子堂，张善根.地方法治建设及其评估机制探析[J].中国社会科学,2014,(11).
[11]公丕祥.区域法治发展研究（第1卷）[M].北京:法律出版社,2016:19.
[12]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议[N].人民日报,2014-12-3.
[13]葛洪义.作为方法论的“地方法制”[J].中国法学,2016,(4).
[14]公丕祥.法治中国进程中的区域法治发展[J].法学,2015,(1).
[15]吴华琛.从“法治国家”到“法治地方”—地方法治研究述评[J].中共福建省委党校学报,2013,(4)
[16]习近平在中国政法大学考察[N].人民日报,2017-5-4.
[17]黄文艺.认真对待地方法治[J].法学研究,2012,(6).
[18]谢遥.对地方法治研究三十年的整理与反思.河北法学,2018,(7).
[20][美]E.博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,2004:115-116.
[22]万玛加.三江源：绿水青山间 新景擘画来[N].光明日报,2019-12-21.
[23]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[A]//中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社2017:26.
[24]中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm.2018-11-29.
[25]周尚君.国家建设视角下的地方法治试验[J].法商研究,2013,(1).
[26]共同抓好大保护协同推进大治理让黄河成为造福人民的幸福河[N].人民日报,2019-9-20.
[27]戴小明，冉艳辉.区域立法合作的有益探索与思考—基于《酉水河保护条例》的实证研究.中共中央党校学报,2017,(2).人大复印资料宪法学、行政法学.2017,(9),中国社会科学文摘,2017,(10).
[28]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议[N].人民日报,2015-6-6.
[29]加强改革系统集成协同高效 推动各方面制度更加成熟更加定型[N].人民日报,2019-9-10.
[30]陈伟光，丁汀.一张蓝图，迈开步子蹚出路子[N].人民日报,2017-9-1.
[31]刘杰.海南试行环境资源案件跨区域集中管辖 今后将逐步铺开[EB/OL].海口网 http://www.hkwb.net/news/content/2016-09/27/content_3053267.htm.
[32]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2019：51.
[33]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第九次会议[N].人民日报,2019-7-25.
本文根据作者2019年7-8月在加州大学访学成果整理而成，加州大学圣地亚哥分校21世纪中国研究中心Ng,Kwai、Lei Guang教授关于“公共政策形成过程及其合法性评估”的讨论，对文稿完善受益良多，特此鸣谢！
中共中央党校
(国家行政学院)
学报
Journal of the Party
School of the Central
Committee of the C.P.C.
(Chinese Academy of Governance)
国家社科基金资助期刊
全国中文核心期刊
中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊
中国人文社会科学A刊权威期刊